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節能減排政策的統籌協調

2020-1-3 11:18 來源: 澎湃新聞 |作者: 綜合開發研究院

氣候變化是當前人類社會共同面臨的重大問題,全球氣溫升高已造成海平面上升、極端天氣頻發、氣象災害加劇等危害,給人類的生存和發展帶來極大威脅。根據政府間氣候變化專門委員會(Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC)第一至第五次評估報告,人類使用化石能源所產生的溫室氣體排放是導致氣候變化的主要原因,因此,減緩氣候變化需要從約束人類化石能源的使用著手。國際社會正采取一系列控制化石能源使用的政策措施,以盡可能減少碳排放的增長。為應對氣候變化,履行大國責任,中國已提出自主承諾的減排目標,并采取了一系列約束化石能源使用和促進可再生能源發展的政策,這些政策的實施效果如何,面臨何種問題,下一步如何解決,需要持續關注及研究。

一、能源與氣候變化問題具有外部性特征

外部性的產生源于公共物品使用中的搭便車行為,使用者免費享受公共物品而不付費,使得供給方無法獲得其優化配置生產的收益;需求者又不愿真實反映其對公共物品的需求,使得生產者的需求曲線無法確定,從而形成外部性。薩繆爾森和諾德豪斯從外部性的產生主體角度,定義“外部性是指那些生產或消費(行為)對他人強加了不可補償的成本或給予了無需補償的收益的情形”。化石能源使用引致的氣候變化和環境污染是典型的負外部性問題,相應地,使用可再生能源替代化石能源,從而避免相應的污染和影響就具有正外部性特征。

一方面,化石能源的生產和消費行為具有負外部性。從生產來看,在不對環境污染和破壞征稅的情況下,整個生態環境和氣候系統是自有財富,企業在追求利益最大化的過程中無需承擔污染和破壞環境的社會成本,因而使得其邊際私人成本與社會成本存在差異。從消費來看,一種消費品如果在消費過程中對環境產生了負面影響,而產品價格中只包括了通過市場機制形成的成本,消費者并沒有為使用過程中的這種副作用付出相應的代價,就形成了消費中的負外部性。由于未將能源活動引發的環境污染成本計入成本核算體系,致使“環境資源長期被作為零成本的公共財產無償使用,導致能源生產與消費的私人邊際成本/收益與社會邊際成本/收益存在巨大差異,進而導致環境質量持續降低”。

另一方面,可再生能源的開發與利用具有正外部性。主要體現在:一是可再生能源發電過程中不排放二氧化碳和其他污染物,從而節約了相對于化石能源發電中需要進行的減排和污染治理成本,這部分“成本節約”可定義為可再生能源對于社會的正外部性;二是新能源屬于戰略性新興產業,代表先進生產力,對經濟社會具有全局帶動和引領作用,具有技術正外部性;三是可再生能源在自然界分布廣泛、循環再生,適宜就地開發利用,以可再生能源逐漸替代化石能源,有助于降低能源短缺國家的能源進口依存度,保障國家能源安全。

在這種情況下,若現有的能源定價方式不能體現化石能源的負外部性,也無法支付可再生能源的正外部性,那么,以稅收或補貼等形式進行的外部性懲罰或補償就很有必要。

二、應對能源與氣候變化問題的典型工具

減緩氣候變化需控制溫室氣體排放,進而要求減少人類對化石能源的使用。典型的解決途徑有兩種,一是將化石能源的外部成本內部化,以提高化石能源使用成本的方式實現對化石能源使用的減少,二是對可再生能源的正外部性進行補償,以促進其對化石能源使用的替代。

(一)化石能源外部成本內部化的途徑

化石能源外部成本內部化遵循污染者治理/付費的原則,實現途徑包括基于市場交易的手段、稅收手段和命令控制型政策等,其中,碳定價(Carbon Pricing)機制是IPCC、世界銀行等國際組織所認可的各國實現減排目標的一個重要手段。碳定價,即將碳排放的外部成本內化為碳價,通過碳價信號來讓污染者自行選擇是繼續進行污染同時為其付費,還是停止污染去進行減排。目前最基本的兩種碳定價政策分別是碳稅與碳排放交易。

1. 碳稅。碳稅是針對化石燃料中所含的碳——即化石燃料燃燒所排放的CO2所征收的稅,也稱CO2稅。碳稅的本質是庇古稅。庇古認為外部性會導致市場失靈,主張采取政府干預。對正外部性,政府應予以補貼,對負外部性,政府應對其征稅。碳稅將污染所造成的損失以征稅形式轉化為污染者的內部成本,使污染者的私人成本/收益與相應的社會成本/收益相等,從而使資源配置達到帕累托最優。

2. 碳排放交易。碳交易是通過明晰碳排放產權并通過碳市場參與者的自由交易來達到社會總效用最大化。其原理是,在市場中,減排成本相對較低的主體,通過減排可使實際排放量低于初始配額分配量,進而可將富裕配額出售給配額不足且減排成本相對較高的排放者,各主體是否參與交易取決于其邊際減排成本和排放配額的價格。市場最終將達到均衡狀態,在均衡價格下,所有企業的邊際減排成本都是相等的,保證了碳市場能夠以最低的成本實現既定減排目標。

(二)補償可再生能源正外部性的手段

對可再生能源實行補貼是各國政府普遍采用的通行做法。從國際經驗來看,政府為解決可再生能源發展給環境帶來的正外部性,所采用的補貼政策,隨著時間推移逐漸演進成兩類代表性政策:可再生能源上網電價政策和可再生能源配額制。

1.可再生能源上網電價政策。固定上網電價政策(Feed-in Tariff,FIT),即政府根據每種可再生能源發電技術的生產成本明確規定的上網電價,高于燃煤標桿電價的部分,政府予以補貼。FIT以法律形式確保可再生電力以固定價格全額上網,保證可再生能源發電項目穩定的收益,有利于吸引各類社會資本進入可再生能源領域。但在實施過程中,由于政府制定的上網電價水平及其調整難以充分、及時反映各類可再生能源的實際成本及其變化,FIT逐漸顯現出一些不足。對此,各國對FIT也開始進行調整,逐漸演變出了更為靈活的溢價補貼和招標電價等機制。

2.可再生能源配額制與綠色電力證書交易。可再生能源配額制,簡稱配額制,即一個國家或地區通過法律法規形式對可再生能源發電在電力使用中所占份額進行強制規定,這個強制的份額就是配額義務。國際上通常將可再生能源證書交易制度作為配額制的重要配套制度,通過市場交易機制,增加義務主體完成配額指標的彈性。可再生能源/綠色電力證書,簡稱綠證,是政府按照上網電量頒發給可再生能源發電企業的憑證,體現清潔能源的正外部性。配額義務主體可通過向發電企業購買綠證以證明完成配額目標,對于未完成配額義務的主體,政府會進行懲罰,罰款體現了化石能源的外部成本。

綠證交易類似于碳交易,遵循科斯定理。二者均能實現減排目的,具有相似屬性,但目前國際上兩種機制仍獨立運行,尚未實現有效銜接。綠證交易可以反映綠色電力的稀缺情況和市場供求關系,企業可選擇以成本最小的方式實現配額目標,從而更市場化地實現對可再生能源正外部效應的補償。在配額制與綠證交易制度安排下,可再生能源電價可理解為市場電價。與行政干預的固定電價/補貼方式相比,配額制模式由政府在行政上將可再生電力數量/比例確定為某種配額,而其電價由市場決定,有利于促進可再生能源技術進步及成本下降。

三、中國應對能源與氣候變化現存問題

我國在對化石能源實施碳定價,對可再生能源進行補貼這兩個方面,已取得了一定的進展。截至2018年底,我國單位GDP二氧化碳排放較2005年下降45.8%,已提前完成2020年碳強度下降40%~45%的目標,非化石能源占一次能源消費比重達14.3%,已接近2020年比重達到15%的目標。即便如此,我國在運用這些外部性理論工具解決能源與氣候變化問題方面依然存在諸多問題與不足。

(一)碳交易市場尚不能充分將化石能源使用的負外部性有效內化為其成本

目前已啟動的全國碳交易市場,預計可能在2020年啟動交易,初步先納入電力行業,再逐步納入石化化工建材鋼鐵等行業。7個省市碳交易試點已取得一定的減排成效并積累了市場經驗,但總的來說,目前碳市場覆蓋的碳排放量還遠遠不夠,20~50元/噸之間的碳價水平,總體偏低,對企業的影響還比較小。根據國家發改委的初步估計,長期來看,300元/噸的碳價才能真正發揮綠色低碳引導作用的價格標準,而當前較低的碳價使得碳交易所發揮的減排效果還很有限。

碳稅在我國歷經十余年的研究和推動,由于各種因素一直未能順利推行。碳稅相較于碳交易有其自身的獨特優勢,如價格信號清晰穩定,交易成本低,尋租和投機可能性小,易納入家庭等小型排放源,適合發展中國家引入。一些經濟學家呼吁應考慮同時實施碳交易和碳稅,由碳交易覆蓋大型排放源,碳稅覆蓋未被碳市場覆蓋的小型排放源,二者互為補充并行實施,以保證減排的有效性以及社會總成本的可承受性。但目前在國家推動減稅降費的宏觀趨勢之下,碳稅的征收暫未能得以施行。

(二)我國的可再生能源補貼機制亟需轉型

我國的可再生能源補貼機制促進了可再生能源的快速發展,但隨著可再生電力裝機規模的快速增長,可再生能源的補貼缺口也日益增大,補貼拖欠嚴重成為行業常態。許多新能源企業,尤其是民營企業,由于補貼長期拖欠造成現金流運轉困難,經營難以持續而不得不倒閉或者出售電站資產。據國家發改委能源研究所相關測算,不算2019年以后的新增補貼,20年后補貼全部退出,合計需約3萬億元的補貼資金①。

為控制風電、光伏的爆發式增長,國家緊急出臺一系列新政,并已發布《關于積極推進風電、光伏發電無補貼平價上網有關工作的通知》,2019年第一批共計2076萬千瓦風電、光伏發電平價上網試點項目名單已經公布,一些項目已經開工建設,預示著全面無補貼平價上網時代已漸行漸近。平價上網有助于倒逼風電和光伏行業降低成本和實現高質量發展,但平價上網僅用于解決新增風電、光伏項目的補貼問題,對于巨大的存量發電項目補貼問題卻不起作用。同時,在風電、光伏等新能源逐步向全面平價上網邁進的過渡階段,新增項目仍需進行補貼,國家需要建立一套補貼逐步退出機制和后補貼時代的發展機制,以期在緩解新能源發電企業經營壓力的同時引導新能源產業加快向平價上網轉型。

(三)相關政策缺乏有效協同,重疊交叉現象嚴重

除了碳交易政策外,我國現階段還采取了將化石能源外部成本內部化的多種政策工具,如基于科斯產權定理的排污權交易、節能量交易、用能權交易和作為庇古稅手段的環境稅(稅目中包含大氣污染物二氧化硫、氮氧化物等),以及各類節能環保行政收費、能耗考核、超低排放改造等行政命令。這些政策各有側重,一般都可以起到控制化石能源消費、減少CO2排放和降低環境污染的協同作用。

然而,這些并行實施的政策在管制對象和調控手段上存在不同程度的重疊交叉,未能實現有效銜接。以用能權交易和碳交易政策為例。二者均是總量控制下的指標/配額交易,用能權交易控制能源消費總量,屬于前端治理,碳交易控制碳排放總量,屬于末端治理,而“碳”的核算從屬于能源,是一種具有被動屬性的交易品,企業的選擇與用能形式和效率關聯,這也使得碳交易和用能權交易,及其與節能量交易、配額制之間存在諸多重疊之處。從用能權交易試點地區來看,浙江福建河南四川四省份均將發電、水泥、鋼鐵、平板玻璃等傳統高耗能企業納入交易范圍,而這些企業往往也是納入碳交易試點和節能量交易試點的重點排放單位,同時自備電廠和電力大用戶企業也將被納入配額制的義務主體之中。目前,除了福建之外,用能權交易試點與碳交易試點在地區上并不重合,配額制和全國碳交易市場(首先僅納入發電行業)2020年才開始實施,因此,政策重疊效應暫時并未凸顯。待進入“十四五”以后,各種政策均已落地實施,屆時,隨著試點地區和納入行業、企業范圍的進一步擴大,這些政策將可能同時疊加在同一企業上,造成企業負擔加重、交易成本增加。且由于缺乏有效銜接,各種政策之間可能出現掣肘,造成整體效率低下和社會資源的浪費。

四、相關對策建議

(一)注重頂層設計,統籌協調各類相關交易機制

政策的制定要回歸到控制溫室氣體排放、應對氣候變化、實現國家節能減排承諾的目標上來,讓能源使用更好地服務于經濟社會的高質量、可持續發展,規避能源使用帶來的負外部性,包括氣候變化、大氣污染、生態破壞等。

建議各類控制能源使用的交易機制,應以碳交易機制為主,其他相關度較高的交易機制或融合、或替代、或協同并行于碳交易機制之中。重疊度較高的用能權交易、節能量交易以及節能考核制度等機制目前尚處于試點探索階段,市場成熟度遠不及碳交易機制,因此可考慮以碳交易市場進行替代,避免市場重復建設問題。其他相關性較強的交易機制,如排污權交易,可待全國碳交易市場逐步完善之后考慮進行融合,屆時,碳交易將不再是狹義的二氧化碳排放權的交易,交易標的將進一步擴大至涵蓋能源使用引起的各類溫室氣體和污染物。對目標高度協同但缺乏制度銜接的“配額制+綠證交易”機制,建議與碳交易機制協同設計、并行實施,從協同減排的貢獻上對兩類機制進行權重設計和作用范圍的區分,科學設計碳交易與綠證交易之間的指標互認和抵扣機制,以避免對企業重復管控,過多增加企業負擔。針對當前各類政策、交易機制分別由不同主管部門負責導致的政策分散、難以協調問題,建議成立更高級別的國家能源部負責統籌協調各項能源管理職能,結束當前能源管理多頭管理、分散管理現象。

(二)盡快完善并啟動碳交易市場

首先,已啟動建立的發電行業全國碳交易市場應盡快加以完善,明確啟動交易和納入更多行業的時間表,并按照計劃將覆蓋范圍擴大至石化、化工、建材、鋼鐵、有色造紙、電力、航空八大行業,包括原油加工、乙烯、電石等18個子行業范圍內的排放企業。其次,逐步降低碳市場的企業納入門檻,將更多排放企業納入碳市場交易體系。再次,對于未能納入碳市場的小型排放企業和家庭等排放源,可考慮適時引入碳稅政策進行補充,并可將碳稅作為環境稅的一個稅目計征以減少管理成本。最終目的是通過合理的市場化碳價水平,更好地發揮碳定價政策對化石能源使用的約束作用。

(三)制定科學合理的可再生能源補貼退坡機制和后補貼時代的可再生能源發展政策

補貼機制只是產業發展初期的過渡性政策,最終必然退出市場,但補貼退出不能是一刀切、斷崖式的,要保持政策實施的連續性、穩定性和可預期性,防止對行業造成大起大落的影響。平價上網以后的新增可再生能源項目,應從土地使用成本、接網工程建設、增值稅優惠等方面降低非技術成本,提高其在電力市場交易中的競爭能力。同時,對于存量補貼項目,政府應保持政策的連續性,對已頒布的政策要高效落實、履行好責任,既要落實好可再生能源電力消納保障機制,又要做到補貼資金征收依法依規應收盡收,補貼發放高效、及時、到位,避免因嚴重補貼拖欠引發行業發展危機。在當前的政策過渡期,應加快實施并不斷完善可再生能源配額制和綠證交易機制。綠證交易機制的完善,既要與電力消納量交易機制銜接,共同發揮好紓解補貼資金不足問題的作用,也要與電力市場交易機制銜接,保障各類型電力公平合理上網消納,同時,還要與碳交易機制進行有效銜接,更好實現其在應對氣候變化和環境保護方面的協同效應。

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文/王倩 博士 中國(深圳)綜合開發研究院銀湖新能源戰略研究中心、博士后工作站

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