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安永:聯合國氣候變化大會下的國際碳市場

2019-12-27 09:29 來源: 安永EY


  2019年12月15日,馬拉松式的第二十五屆聯合國氣候變化會議(COP25)于西班牙首都馬德里落幕。本次大會的核心任務是推進《巴黎協定》實施細則遺留問題的談判,特別是協定第六條有關允許各國通過碳市場等市場機制部分實現國內減緩目標的規定,但由于談判各方存在明顯分歧,大會未能就碳排放許可證的國際交易規則達成共識,并決定2020年對此問題繼續進行審議。

  在本屆氣候大會上,已冷卻多年的國際碳市場再次引起行業內的廣泛關注,雖然最后談判結果不甚理想、期盼落空,但從長遠看,本次國際氣候大會還是讓國際社會對國際碳市場再次煥發生機充滿想像和憧憬。

  重溫《巴黎協定》

  《巴黎協定》是由近200個締約方于2015年12月12日在法國巴黎達成的新的全球氣候協議,是人類歷史上應對氣候變化的第三個里程碑式的國際法律文本,形成2020年后的全球氣候治理格局。

  根據巴黎氣候變化大會決定,2016年4月22日全球開始召集《巴黎協定》的高級別簽署,我國于2016年9月3日由全國人大常委會批準加入了《巴黎協定》,成為第23個完成批準協定的締約方。10月5日,溫室氣體排放量約占全球總排放量12%的歐盟及其7個成員國正式批準了《巴黎協定》,從而包括中國、美國等在內的72個締約方批準了《巴黎協定》,這些締約方的碳排放量在全球碳排量中的比例超過56%,跨過了《巴黎協定》生效所規定的兩個門檻(注:按規定,《巴黎協定》將在至少55個《聯合國氣候變化框架公約》締約方且其溫室氣體排放量占全球總排放量至少約55%,交存批準、接受、核準或加入文書之日后第30天起生效)。

  2016年11月5日,《巴黎協定》由時任聯合國秘書長潘基文宣布2016年11月4號正式生效。

  《巴黎協定》共29條,包括目標、減緩、適應、損失損害、資金、技術、能力建設、透明度、全球盤點等內容。《巴黎協定》指出,各方將加強對氣候變化威脅的全球應對,在本世紀末把全球平均氣溫較工業化前水平升高控制在2℃之內,爭取控制在1.5℃。全球將盡快實現溫室氣體排放達峰,本世紀下半葉實現溫室氣體凈零排放。

  根據協定,各方將以“自主貢獻”的方式參與全球應對氣候變化行動。發達國家將繼續帶頭減排,并加強對發展中國家的資金、技術和能力建設支持,幫助后者減緩和適應氣候變化,到2030年,全球溫室氣體排放要降到400億噸。從2023年開始,每5年將對全球行動總體進展進行一次盤點,以幫助各國提高力度、加強國際合作,實現全球應對氣候變化長期目標。

  《巴黎協定》與國際碳市場

  在《巴黎協定》引領的全新全球氣候治理格局下,碳市場在減少各國二氧化碳排放、兌現國家自主貢獻中繼續占據著重要地位。《京都議定書》下的國際碳市場1.0時代已走到盡頭,國際碳市場2.0時代這些年遲遲未到,《巴黎協定》第六條為國與國之間的合作與排放交易留下來一個窗口,等待國際社會共同商榷而打開。

  《巴黎協定》第六條的原文如下1:


  第六條中的6.1條提出支持國際合作來執行國家自主貢獻(NDC);

  6.2條和6.3條提供了一個國際減排合作的框架,即合作方法(cooperative approaches),該框架允許締約方使用Internationally Transferred Mitigation Outcomes(ITMOs)來實現 NDC,提升減排力度,促進可持續發展,確保環境完整性,并建立穩健的核算準則以避免雙重核算。

  6.4條至6.7條在締約方會議下擬創建一個可持續發展機制(Sustainable Development Mechanism,SDM),該機制由締約方會議集中管理,允許締約方以東道國或購買國的身份使用該機制下所產生的減排量實現 NDC,促進公共和私營部門參與并實現減排。

  SDM可在一定程度上看成是清潔發展機制 (CDM) 在 2020 年后的升級版。CDM機制雖然包含規劃類減排活動,但其仍是以項目為主的市場機制,所能達到的減排量有限。SDM雖然目前尚未明確覆蓋范圍,但是大多數締約方認為其應將減排活動擴展到子行業、行業或政策層面以彌補CDM在這方面的不足。在交易指標類型方面,第六條并沒有明確SDM下的交易指標類型,但在締約方會議下的工作計劃中提出的額外性論證卻間接地明確了該新機制應為基于信用型的市場機制,所以交易單位也應為核準減排量之后才能發放的碳信用(carbon credit)。

  對于行業內普遍關注的SDM,目前在氣候談判中也有一些焦點問題有待解決,也是本次馬德里COP25會議的有關分歧所在,包括減排約束力、減排力度、資金和國際碳交易市場規則等。另外,從CDM過渡到SDM也面臨一系列問題,包括CDM項目如何轉移、轉移的減排信用額能否及如何計入2020年后NDC的減排承諾中、SDM具體的要求和執行框架等等。很遺憾,本次COP25會議并沒有完成這些問題的談判,這些分歧將在COP26會議上由締約方進一步談判。

  中國參與國際碳市場的機遇

  據有關研究,為實現到2030年中國碳排放達到峰值的目標,中國到2030年每年的氣候變化資金需求將在人民幣2.56萬億元左右。目前,我國每年的氣候資金供給缺口超過人民幣2 萬億元2。

  為彌補這一巨大的資金缺口,不僅需要增加公共部門資金投入,也需要充分撬動私營部門的資金投入,而積極參與國際碳市場將有利于滿足該部分的資金需求。未來國際碳信用需求將主要來自三個方面:

  一是來自締約方為滿足其 NDC 的需求,但這部分需求量預計較小,原因在于雖然各國提交的 NDC 中有 49% 的締約方提出使用國際碳市場機制,但其中 68% 來自發展中國家,很可能成為減排成果的出售方而非購買方;

  二是來自國際民航組織建立的國際航空碳抵消和減排計劃,目前已有 70 多個國家參與,將從2021年開始使用碳信用抵消付款,到2035 年預計將產生 2.64 ~ 2.81 Gt碳信用的需求量;

  三是來自基于結果的資金機制,由于SDM是該機制下的支付工具之一,而其與綠色氣候基金(GCF)相連接,因而在該機制下的減排成果可以獲得確定的資金回報。

  國際碳市場的未來憧憬

  在本次COP25舉行前夕,聯合國環境規劃署發布了2019年《碳排放差距報告》。報告指出,為實現《巴黎協定》全球溫控在1.5℃的減排目標,各國集體目標必須比當前水平提高5倍以上。為此,2020年各國需要提出修訂后的更雄心勃勃的NDC目標,并采取后續政策和戰略來達成目標。

  2019年9月在紐約的全球氣候峰會上,聯合國秘書長古特雷斯發表聲明稱包括66國政府、10個地區、102座城市、93家企業與12位投資人的“2050集團”,全數承諾在2050年前達成“碳中和”目標,即碳排放量達到“凈零”水平。本次COP25期間,歐盟委員會發布了被稱為歐盟“新發展策略”的《綠色協議》(Green Deal),該協議提出歐盟要在2050年前實現“碳中和”,并在2030年前將碳排放量至少降低到1990年碳排放量的50%,并爭取向55%邁進。現在已有73個國家承諾在2050年以前實現“碳中和”。

  中國全國碳排放權交易體系已于2017年12月啟動,根據《全國碳排放權交易市場建設方案(電力行業)》中的工作計劃,覆蓋電力行業的碳交易即將開始。

  雖然《巴黎協定》第六條的實施細則談判無果而終,但美國、歐盟、中國之外的其他國家也已開始表達建立碳市場的意愿。

  人類面臨氣候危機已是全球共識,為了實現《巴黎協定》設定的溫控目標,國際社會迫切需要國際碳市場機制作為重要的應對氣候變化的融資機制,我們相信,國際碳市場2.0版本終會到來。

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